╚В ОБРАЗОВАНИИ САНКТ-ПЕТЕРБУРГА
ФОРМИРУЕТСЯ КОНКУРЕНТНАЯ СРЕДА╩
По заказу правительства Санкт-Петербурга методику нормативно-подушевого финансирования, внедренную в 2006 году, разработала аудиторско-экспертная компания ╚Балт-аудит-эксперт╩. На вопросы ╚Вестника образования╩ ответил ее генеральный директор Юрий ЛАПТЕВ.
√ Юрий Валентинович, суть нормативно-подушевого финансирования на первый взгляд предельно проста: перераспределить бюджетные средства в расчете на одного ученика. Каковы ╚подводные камни╩ новой модели финансирования? С какими трудностями вы сталкивались при разработке методики?
√ Главная проблема в том, что единого норматива быть не может.
Несмотря на то что все школы работают по федеральному базисному учебному плану, каждый регион имеет свои особенности √ экономические, демографические, кадровые и другие. Если субъект Федерации экономически динамичный, то отрасль образования финансируется, как правило, лучше. Для управления отраслью используются современные управленческие и экономические знания, директора школ более профессиональны, чем в депрессивном регионе.
Существенные различия есть и внутри региона. Даже в Санкт-Петербурге каждый район имеет свои особенности. Излишне говорить о различиях между образовательными учреждениями. Бывает, что две школы, расположенные через дорогу, как разные королевства: у каждой √ своя культура и своя история, в том числе экономическая. Школа, которой руководил бойкий директор, не ленившийся ходить в РОНО, получала больше денег из бюджета, чем другая школа, где директор довольствовался средствами, выделявшимися по смете. Причем различия в выделяемых объемах финансирования достигали 1,5 и более крат.
В условиях сложившихся существенных различий попытка причесать все образовательные учреждения ╚под одну гребенку╩ за короткий период обусловлена многими проблемами.
√ Вам была поставлена задача ╚причесать под одну гребенку╩?
√ И да, и нет. С одной стороны, общая идеология перехода к нормативно-подушевому финансированию √ создать равные стартовые условия для всех, и об этом принципе не следует забывать. С другой стороны, руководству Санкт-Петербурга хватило житейской мудрости, чтобы никого не обидеть, чтобы в школах положительно восприняли реформу. Ведь при ╚механическом╩ переходе на новые принципы финансирования те школы, которые жили лучше других благодаря энергичным руководителям, пострадали бы в первую очередь. Образовательная политика в городе строилась так, что при общем увеличении финансирования ни у кого ничего не отбирали.
Одна из особенностей Санкт-Петербурга состоит в том, что многие учебные заведения размещены в старых зданиях, построенных до революции. Поддержание таких зданий в состоянии, пригодном для проведения занятий, требует больших затрат, чем в зданиях современной постройки. При ╚механическом╩ подходе эти школы были бы обижены незаслуженно. Это и многое другое мы учли при разработке нормативов.
√ Сколько нормативов используется сегодня в системе образования Санкт-Петербурга?
√ Всего 45 нормативов. Они предназначены для всех учреждений, которые не относятся к сфере профессионального образования: дошкольные образовательные учреждения, школы, детские дома, межшкольные учебные комбинаты и пр. Приступая к разработке методики и пытаясь учесть специфику в полной мере, мы первоначально вышли на 170√180 нормативов. Однако в этом случае был риск выхолащивания идеи и фактического возврата к сметному финансированию.
√ Сохраняется ли возможность корректировки нормативов?
√ Да. Например, недавно на заседании городского правительства губернатор заявила, что поскольку Санкт-Петербург √ город европейских стандартов, то материальная база образования должна быть не хуже, чем в Европе. Школы в развитых странах имеют бассейны, и это пример для подражания. После этого мы получили указание учесть при разработке нормативов обеспеченность школ бассейнами. Так был разработан норматив для групп учащихся, которые посещают бассейн при образовательном учреждении.
В городском бюджете предусмотрен резерв на непредвиденные расходы образовательных учреждений. Недавно губернатором было принято решение о повышении зарплаты воспитателям детских садов, и на его реализацию были использованы средства из резерва. Дополнительные деньги выделяются и на улучшение материальной базы отдельных образовательных учреждений в тех случаях, когда проблему невозможно решить за счет средств норматива. Таким образом, создана система демпфирования рисков, которые возникают при переходе к новой системе финансирования.
√ В каких учреждениях были выявлены наиболее существенные отличия в расходах на одного учащегося?
√ В межшкольных учебных комбинатах (МУК), которых в городе всего 19. Получалось, что в одном комбинате норматив должен быть в пять раз выше, чем в другом. Это связано прежде всего с необходимостью обслуживать инфраструктуру МУКов, т.е. центры информатизации, центры по обработке результатов ЕГЭ. Поэтому для учреждений, выполняющих функции, не связанные с их основной деятельностью, была предусмотрена переходная модель сметного финансирования. Помимо МУКов, сметное финансирование было сохранено для 4% образовательных учреждений города. Например, в пригородных районах есть несколько малокомплектных школ, где применение нормативов приведет к снижению финансирования.
√ Есть ли зависимость между величиной норматива и качеством образования, которое дает школа?
√ Безусловно, есть. Образовательная политика Санкт-Петербурга предусматривает необходимость предоставления углубленных образовательных программ тем учащимся, которые демонстрируют повышенные способности. Это отражается в нормативах, которые варьируются в зависимости от вида реализуемой образовательной программы. В нашем городе довольно много лицеев и гимназий, и это показывает, что общество заинтересовано в образовании повышенного качества, готово выделять на это дополнительные средства. Увеличенный норматив для таких учреждений позволяет привлекать педагогов более высокой квалификации, расширять материально-техническую базу учебного процесса.
√ Как Вы оцениваете результаты перехода городской системы образования на нормативно-подушевое финансирование?
√ Один из результатов √ ╚прозрачность╩ бюджетного планирования. Каждый человек, которого интересуют вопросы финансирования школы, будь то учитель или родитель, может понять, сколько средств положено тому или иному образовательному учреждению.
Поскольку деньги, следующие за учеником, формируют бюджет образовательного учреждения, его руководство заинтересовано в том, чтобы наполняемость была максимальной √ естественно, не превышающей лицензионные нормы, но приближенной к проектной мощности. Следовательно, для привлечения учащихся школа должна повышать качество работы. В образовании формируется конкурентная среда. В условиях демографического спада конкуренция становится особенно острой.
√ То есть некоторые школы могут закрыться из-за отсутствия детей?
√ Поскольку в ближайшее десятилетие демографическая ситуация изменится, школы закрываться не будут. В городском бюджете, конечно, найдутся деньги на поддержание зданий в рабочем состоянии. Кроме того, возможно объединение школ. Так, в Невском районе санкт-петербургский филиал Высшей школы экономики создал образовательный округ, в рамках которого дети могут пользоваться услугами самых разных образовательных учреждений района.
√ Какие образовательные учреждения оказались в выигрышной ситуации при переходе на нормативно-подушевое финансирование?
√ Как ни странно, это те школы, директора которых не могли договориться с вышестоящими инстанциями об увеличении финансирования. Сейчас такие школы получают больше денег и иногда даже не знают, как их потратить. Сегодня руководители образовательных учреждений города не чувствуют себя бесправными, взаимодействуя с распорядителями бюджетных средств, поскольку четко знают, на какие суммы могут рассчитывать.
В то же время были школы, в которых при переходе на норматив обнаружились проблемы несоответствия штатного расписания реальным потребностям. Примерно 85% бюджета школы уходит на зарплату, и той школе, где шесть завучей, нужно больше средств, чем той, где их два. Эта проблема решается с помощью методики составления штатного расписания (подробнее об этом в интервью заместителя директора санкт-петербургского филиала ГУ√ВШЭ на с. 40√46).
√ Какие еще организационные проблемы возникают у директоров?
√ К сожалению, в наших образовательных учреждениях пока недостаточно специалистов, которые хорошо разбираются в новых механизмах финансирования. И хотя мы проводили обучающие семинары, новая система пока не стала привычной.
√ Что из опыта финансирования системы образования Санкт-Петербурга можно использовать в других регионах?
√ Наша система планирования бюджетных расходов полностью пригодна для других регионов. И хотя особенность Санкт-Петербурга в том, что все образовательные учреждения здесь являются государственными, а не муниципальными, главными распорядителями средств являются администрации районов (только 4% учреждений подведомственны Комитету по образованию). Наша система финансирования является трехуровневой: город (субъект Федерации), район (в других регионах √ муниципальное образование) и образовательное учреждение. В структуре наших нормативов учтены особенности образовательных программ и режимы функционирования образовательных учреждений.
Важная особенность санкт-петербургской системы финансирования состоит в том, что денежные средства по нормативу доводятся непосредственно до образовательных учреждений. Ведь во многих других регионах нормативы используются в основном для того, чтобы планировать расходы бюджета √ для этого региональный норматив умножают на общее количество детей, и получившаяся сумма составляет общий бюджет образования. Конечно, это способствует справедливому распределению средств между муниципалитетами, но идея нормативно-подушевого финансирования теряет свою привлекательность.
Беседовал Борис СТАРЦЕВ
|
